소련의 팽창과 봉쇄정책 수립

 

① 봉쇄정책 수립 배경
제2차 세계대전은 전쟁 이전 세계 강대국이었던 독일⋅이탈리아⋅일본을 포함하여 전승국이었던 영국과 프랑스를 ‘2등 국가(a power of second rank)’로 전락시키는 등 새로운 국제질서의 재편을 가져왔다. 이 전쟁으로 세계는 일찍이 인류가 겪어보지 못했던 수 천만 명에 달하는 인구의 대량살상, 경제적 손실, 그리고 자포자기와 같은 전쟁 후유증에 시달렸다.¹⁵⁾

인류역사상 최대의 참화를 체험한 세계는 전쟁재발 방지를 통한 항구적인 평화유지에 필요한 국제평화기구 구성에 노력한 결과 1945년 10월 24일 국제연합(UN : United Station)을 창설하였다. 국제연합은 국제평화와 안전을 유지하고, 평화에 대한 위협을 방지하고, 침략행위나 평화 파괴 행위에 대해 효과적인 집단조치를 취하고, 그리고 국제 분쟁이나 사태를 평화적으로 해결하기 위해 설립되었다.¹⁶⁾

그러나 전후 세계는 사실상 이러한 국제협력이나 평화유지 보다 오히려 미국과 소련을 중심으로 하는 민주진영과 공산진영 체제로 분열되어 갔다. 전후(戰後) 소련은 제2차 세계대전에서의 군사적 공헌도를 앞세워 국제사회에서의 지위 및 입지를 강화해 나가는 대외 팽창정책을 추진하였다. 특히 소련은 그들의 국경과 맞대고 있는 동독(East Germany), 폴란드(Poland), 헝가리(Hungary), 루마니아(Rumania), 불가리아(Bulgaria), 유고슬라비아(Yugoslavia), 체코슬로바키아(Czechoslovakia), 알바니아(Albania) 등 동유럽 국가와 만주 및 북한에 소련군을 주둔시키면서 이들 지역에서 공산정권 수립을 위해 적극 지원하고 있었다.

소련의 이러한 팽창 위협에 대해 영국의 전 수상 처칠(Winston S. Churchill)은 1946년 3월 5일 미국의 미주리(Missouri)주 풀턴(Fulton)의 웨스트민스터 대학(Westminster College)에서 명예박사 학위를 받은 자리에서 그 유명한 철의 장막(Iron Curtain) 에 대한 연설을 하였다. 그는 철의 장막 연설에서, “소련은 팽창주의 국가이다. 발트(Baltic)해(海)의 슈제친(Stettin)에서부터 아드리아(Adriatic)해(海)의 트리에스테(Trieste)까지 철의 장막이 대륙을 가로질러 내려 있다. 이 장막의 뒤에 고대 중부 유럽 및 동부 유럽의 수도가 모두 들어있다. 바르샤바(Warsaw), 베를린(Berlin), 프라하(Prague), 비엔나(Vienna), 부다페스트(Budapest), 베오그라드(Beograde), 부카레스트(Buchrest), 소피아(Sofia) 등 역사적으로 유명한 모든 도시와 시민이 소련의 영향력 안에 있으며, 모두가 어떤 형태로든지 소련의 영향력을 받고 있을 뿐만 아니라 모스크바(Moscow)로부터 고도의 정치적 통제 및 조정을 받고 있다. 그들이 원하는 것은 전쟁의 성과와 그들 세력 및 [공산주의] 이론의 무한한 확장뿐이다”라는 말로 전후 소련의 침략행위를 신랄하게 비난했다.¹⁷⁾ 이에 대해 소련 수상 스탈린(Joseph Stalin)은 처칠을 ‘전쟁의 선동가(firebrand of war)’로 매도하는 한편, 철의 장막 연설에 대해서는 ‘소련과의 전쟁을 요구하는 행위’라고 격렬하게 비난하였다.¹⁸⁾

 

 

이는 미국으로 하여금 1946년부터 소련의 스탈린이 세계적화를 노리고 있다고 믿게 만들었다. 미국의 고위 정책수립가들은 전후 미국의 막강한 경제력과 군사력, 그리고 책임감만이 소련의 팽창을 막고 제3차 세계대전을 방지할 수 있다고 확신하게 하였다.¹⁹⁾

한편 제2차 세계대전 동안 자유 민주주의를 수호하며 전체주의(全體主義) 독일에 맞서 싸웠던 유럽은 전쟁 동안 전체 인구의 10%에 달하는 3,000만 명의 인명 손실에 따른 노동력 부족, 산업시설의 파괴, 그리고 석탄 등 원자재의 부족으로 제한생산이 불가피하였고,²⁰⁾ 그 결과 기아와 빈곤, 달러(dollar)의 부족으로 인한 생필품의 수입제한, 경제회복의 둔화 등으로 인해 국민들의 생활은 더욱 어려워졌다. 설상가상(雪上加霜)으로 전시 연합국의 분열, 독일 문제의 미해결, 소련 공산주의 세력의 위협 및 확산으로 서유럽은 정치⋅경제⋅사회 등 전반에 걸쳐 총체적 위기(omnious crisis) 국면을 맞게 되었다.²¹⁾

이렇듯 전후 소련의 공산주의 세력의 팽창은 미국을 중심으로 하는 서유럽과 소련을 주축으로 하는 동유럽과의 대결양상으로 전개되었다. 이 때 미국이 이러한 전후 유럽의 총체적 위기 상황과 소련의 팽창주의에 적극 대처하기 위해 수립한 것이 바로 트루만 선언(Truman Doctrine)과 마샬 플랜(Marshall Plan)이었다.²²⁾

② 트루만 독트린과 마샬 플랜
트루만 독트린의 직접적인 배경은 터키와 그리스에 대한 소련의 위협에서 비롯되었다. 전후 산유국인 이란은 영국과 소련이 각각 점령하고 있었는데, 영국과 소련은 1945년 9월 런던에서 외무장관 회담을 열고 1946년 3월까지 모든 외국군을 이란에서 철수하기로 결정하였다. 그러나 소련은 이란의 점령지역에서 철수하지 않은 채, 오히려 병력을 증강할 뿐만 아니라 이란 국경지역인 터키(Turkey)로의 진출을 획책하였다. 소련은 흑해에서 지중해를 연결하는 전략적 요충지인 다르다넬스 해협(Dardanelles Strait)을 터키에서 분할하여 이곳에 소련군을 주둔시키려는 음모를 꾸미고 있었다.

그리스는 전후 영국의 점령지역으로서 영국의 지원을 받고 있었다. 그러나 제2차 세계대전 중 독일에 대항했던 그리스 공산당이 그리스 국경지대에 위치한 동유럽 공산국가의 무장지원에 힘입어 이른바 민족해방전선(民族解放戰線)을 결성하고, 게릴라전을 전개함으로써 그리스를 내전상태로 몰고 갔다. 이런 상황에서 그리스를 지원해 왔던 영국이 전후 경제사정의 악화와 1946～1947년 유럽에 몰아닥친 혹한(酷寒)으로 대외원조능력을 상실하면서 더 이상 그리스를 지원할 수 없음을 미국에 통보하게 되었다.²³⁾ 그리스는 미국의 즉각적인 지원이 없으면 소련의 위성국가로 전락하게 될 운명에 처하게 되었다. 이에 미국이 고도의 정치적⋅전략적 차원의 해결책이 바로 트루만 독트린(Truman Doctrine)이다.

트루만 독트린은 1947년 3월 12일 트루만(Harry S. Truman) 대통령이 미국 상하 양원 합동회의에서 공산주의 위협을 받고 있는 그리스와 터키와 대한 미국의 원조를 요청하였다. 그는 그리스에서 철수할 수 밖에 없는 영국의 입장과 터키의 상황을 열거하면서 그 어느 때보다 미국의 신속한 지원이 필요하다는 점을 명백히 하였다.

또한 트루만은 “소련의 팽창주의 위협에 대한 향후 미국이 지향해야 될 정책은 소수의 무장 세력이나 외부의 압력으로부터 굴복하지 않으려고 투쟁하는 자유민들의 노력을 지원하고, 자유민들이 그들 자신의 운명을 결정할 수 있도록 도와주어야 할 것이다”라고 말하였다. 그는 계속해서 “미국의 원조는 경제적 안정과 평화적인 정치적 발전에 필수적인 경제적⋅재정적 측면에서 이루어질 것이며, 미국이 이러한 긴박한 사태를 맞아 세계 강대국으로서 지도력을 발휘하지 못하면, 세계 평화를 위태롭게 할뿐만 아니라 미국의 복지도 위태롭게 될 것이다”²⁴⁾라고 경고하였다.

지금까지 그리스를 지원해 왔던 영국정부도 [1947년] 3월 31일 이후부터는 더 이상의 재정적⋅경제적 원조를 제공할 수가 없다 …… [제2차 세계대전] 이래 터키는 민족적 통일을 유지하는데 필요한 근대화를 성취하기 위하여 영국과 미국에 게 더 많은 재정적인 지원을 요청해 왔다.
나는 미국 외교 정책의 가장 중요한 목표 중의 하나는 우리와 다른 국가들이 압제로부터 자유로운 삶을 계속 성취해 나갈 수 있는 여건들을 만들어 내는데 있다 …… 또한 미국의 정책이 소수의 무장된 세력이나 외부의 압력으로부터 굴복하지 않으려고 투쟁하는 자유민들의 노력을 지원해 주는 것이어야 한다고 믿는다…… 나는 1948년 6월 30일까지 그리스와 터키에 대해 4억 달러에 달하는 원조를 제공할 수 있도록 의회가 승인해 주기를 요청한다.²⁵⁾

트루만 독트린은 공화당의 반덴버그(Arthur Vandenberg) 상원 외교관계위원장을 비롯한 양당으로부터 초당적 외교정책(bipartisan foreign policy)이라는 호응을 얻었다. 그 결과 그리스⋅터키 법안은 4월 22일에는 상원에서, 그리고 5월 15일에는 하원에서 통과되어 5월 22일에는 대통령이 서명함으로써 터키에는 1억 달러의 군사원조를 실시했고, 그리스에는 3억 달러의 경제 및 군사원조와 함께 군사 및 민간 전문가를 파견하였다. 이렇게 시작된 미국의 원조는 지중해 해역(海域)에서뿐만 아니라 전세계적으로 소련의 팽창을 막는 가장 효과적인 수단이 바로 봉쇄정책임을 입증하였다.²⁶⁾

그러나 1947년 미국의 지도자들은 트루만 독트린이 지닌 정치적⋅군사적 성격만으로는 현재 유럽을 혼란에 빠뜨린 근본적이면서 가장 핵심적인 경제문제를 치유하는 것이 어렵다고 판단하였다. 왜냐하면 1947년까지 미국은 유럽국가들에게 약 90억 달러의 원조를 제공했지만, 유럽 경제는 회복되지 않은 채 소련의 위협은 계속되었기 때문이다.²⁷⁾

 

 

마샬 계획(Marshall Plan)은 이러한 배경에서 수립되었다. 마샬(George C. Marshall) 국무장관은 모스크바 외무장관 회담을 마치고 워싱턴으로 돌아온 다음날인 1947년 4월 29일 소련 문제 전문가인 케난(George F. Kennan)에게 유럽의 위기적 상황을 해결하고 소련의 침략을 저지하기 위한 대책 마련을 지시하였다.²⁸⁾ 케난은 1947년 5월 5일 미 국무부의 정책기획 부서로 새로 설치된 정책기획국(PPS : Policy Planning Staff)의 국장으로 취임하여 미국의 장기적이면서도 전략적 정책으로 유명한 마샬 계획을 수립하게 되었다.²⁹⁾

마샬 계획은 1947년 6월 5일 마샬 국무장관에의해 하버드(Harvard) 대학 졸업식 연설에서 공포되었다. 마샬 국무장관은 유럽의 경제구조를 재건시키는 일은 애당초 예상했던 것보다는 훨씬 더 오랜 시간이 걸리고 있다고 말하면서 세계 경제가 건강하지 않고서는 정치적 안정도 확실한 평화도 있을 수 없다고 말하였다. 그렇기 때문에 미국의 정책은 세계 경제가 원활하게 작동할 수 있도록 다시 소생시켜야 하며, 이에 필요한 미국의 지원은 여러 위기들이 조성될 때마다 조금씩 단편적으로 지원하는 일시적인 완화책이 아니라 완전한 치료책의 성격이 되어야 할 것이다라고 말하였다.³⁰⁾

마샬 계획은 제2차 세계대전으로 피폐해진 유럽의 경제적 위기를 해결하고 소련 공산주의 확산을 저지하는데 성공하였다. 유럽은 마샬 계획으로 놀라운 경제성장을 이룩했고, 무역에서도 놀라운 신장세를 보여 전쟁 이전의 상태를 회복함으로써 전후 만성적인 달러 부족에서 허덕이던 유럽 국가를 구제하였다.³¹⁾

그 결과 서유럽은 전후 유럽에서 강대국의 쇠퇴로 생긴 힘의 공백을 소련 공산주의 세력이 침투할 수 없게 했고, 6⋅25전쟁이 발발하자 유럽에서는 영국⋅프랑스⋅베네룩스 3국 등 가장 많은 국가들이 한국에 군대를 파견하게 되었다. 만일 그 당시 미국이 트루만 독트린과 마샬 플랜을 통해 그리스⋅터키를 비롯하여 서유럽에 막대한 원조를 실시하지 않았다면, 소련의 공산화는 중동 및 서유럽에 이어 극동으로까지 확산되어 결국 한국전쟁에까지도 그 영향을 미쳤을 것이다.³²⁾

 

③ 봉쇄정책의 수립과 적용
미국은 소련 공산주의 세력이 더 이상 팽창하지 못하도록 소련 주변부를 막아야 한다는 개념의 봉쇄정책(containment policy)을 수립하였다. 봉쇄정책의 개념은 소련 전문가로서 봉쇄정책을 수립했던 케난이 1946년 2월 소련의 외교정책에 대한 의도와 방책을 담고 있는 전문보고서(long telegram)를 수정하여 1947년 『외교평론(Foreign Affairs)』 7월호에 기고한 소련 행동의 원천(The Sources of Soviet Conduct) 이라는 논문에서 제시되었다.³³⁾

케난은 이 논문에서 소련 팽창주의 정책을 막을 방도는 봉쇄정책이라고 주장하였다. 그는 소련의 행동은 전통적인 팽창주의와 공산주의 이데올로기에서 비롯된 것이라 단정하고, 소련의 침투 징후가 보이는 모든 곳에서 그것에 맞서도록 설계된 봉쇄정책을 채택할 것을 주장하였다.

소련 외교정책은 태엽을 감고 작동을 시키면 어떤 막는 힘에 의하여 멈출 때까지 오직 한 방향으로만 계속 달리는 자동차와 같은 것이다 …… [따라서] 미국의 소련에 대한 정책은 소련이 세계의 평화와 안정을 해치려는 표시를 보이는 모든 곳에서 변함없는 저항력을 갖고 소련에 대결하도록 의도된 강력한 봉쇄정책(containment policy)이어야 한다 …… 또한 미국의 대소 정책은 소련의 팽창주의적 경향에 대하여 장기적이고 인내심 있으면서 한편으로는 강력하고 결코 방심하지 않는 봉쇄정책이어야 한다.³⁴⁾

전후 전시 연합국이었던 소련과의 관계가 악화되면서 미국은 세계에서 미국의 위치 확립과 확고한 대소(對蘇) 정책을 수립하고자 노력하였다. 1946년 처칠의 철의 장막 에 관한 연설은 미국 내에서 소련의 위협에 대한 위기의식을 공공연히 확산시켰고, 터키 및 그리스 사태, 그리고 서유럽의 위기적 상황은 미국으로 하여금 대소 봉쇄정책을 수립하게 하였다. 그 당시 미국의 고위 정책 결정자들은 봉쇄정책만이 소련 공산주의자들의 도전을 효과적으로 저지할 수 있는 최상의 조치라고 생각하였다.

미국 봉쇄정책은 트루만 독트린과 마샬 계획처럼 주로 경제원조와 군사고문단을 지원하는 방식으로 수행되었으나, 점차 소련의 위협이 가중됨에 따라 군사적인 지원 성격으로 발전하게 되었다.35) 6⋅25전쟁 이전까지 봉쇄정책이 반영된 미국의 주요 조치로는 대소(對蘇) 정책문서인 국가안전보장회의 문서 NSCᐨ20/4와 NSCᐨ68, 그리고 군사동맹체인 북대서양조약기구(NATO) 등이었다. NSC(National Security Committee)의 정식명칭은 국가안전보장회의로서 이는 1947년 국가안전보장법에 의해 설치된 대통령의 안보자문기관으로 미국의 안보문제를 최종적으로 심의하여 대통령의 승인을 받으면, 그 문서에 일련번호를 부여하고 미국의 대외정책으로 시행되었다.

미국 국가안전보장회의 문서 NSC20/4는 1948년 11월 24일 트루만 대통령의 승인을 받은 것으로, 이 문서에서 “미국은 장차 소련만이 미국의 위협대상이며, 소련은 전제적⋅전체주의 국가로서 궁극적으로는 세계지배를 획책하고 있다”고 보았다. 또한 “소련은 평시에도 전쟁이 아닌 다른 모든 수단을 동원하여 서방측에 도전할 것”이라고 밝혔다.36) 이에 대한 대책으로 “봉쇄정책의 원리를 적용하여 전후에 허용되었던 소련과 국경을 맞대고 있지 않는 다른 지역에서 소련의 지배를 차단할 것”이라고 결론을 내렸다.³⁷⁾

1949년 4월 4일 미국은 1778년 이래 처음으로 평화시 동맹기구인 미국과 서유럽간의 군사동맹체인 북대서양조약기구를 체결함으로써 미국의 사활적 이익지대인 서유럽의 방위에 더욱 깊숙이 개입하게 되었다. 이는 아시아의 반공지도자로 서 태평양동맹(太平洋同盟)을 구상했던 이승만 대통령, 중국의 장개석(蔣介石) 국민당 총재, 필리핀의 퀴리노(Elpidio Quirino) 대통령 등을 자극하여 유럽에서의 집단안보체제인 북대서양조약기구와 유사한 군사동맹 기구를 태평양에서도 결성해야 한다고 주장하였다.³⁸⁾ 그러나 이승만과 장개석이 주도한 태평양동맹안은 미국의 반대로 실현되지 못하였다.³⁹⁾

미국 국가안전보장회의 문서 NSC-68은 6⋅25전쟁 이전 수립되었다. 이 문서의 작성배경은 1949년 10월 1일 중국 대륙에서 중국 공산당에 의한 정부수립과 1949년 8월 29일 소련의 원자폭탄 실험 성공이었다. 이 두 사건이 의미하는 것은 그때까지 유럽에 진행되었던 냉전이 아시아로 전환되었다는 것과 소련이 원폭을 보유하게 됨으로써 소련의 재래전력 우위가 상대적으로 큰 의의를 가졌다는 점에서 미국은 충격을 받았다.

이 두 사건으로 미국은 1950년 4월 국가안전보장회의 문서 NSC-68을 작성하였는데, 이 문서에서는 기존의 냉전정책의 적용 대상지역인 서유럽과 중동의 아시아를 추가하면서 소련의 핵무기 보유에 따른 군사력 증강과 이를 배경으로 한 정치적 위협 증대에 대항하려는 것이다. 그러나 이 문서는 연간 200억 달러 이상의 예산 추가 소요 요인이 발생했기 때문에 6⋅25전쟁 이전에는 실현을 보지 못하였다.⁴⁰⁾

 

15) Report of the Special “Ad Hoc” Committee of the StateᐨWarᐨNavy Coordinating Committee, April 21, 1947, Foreign Relations of United States[이하 FRUS로 칭함], 1947, 3, p. 212.
16) 「국제연합헌장」, 제1장(목적과 원칙) 제1조 1항.
17) Winston S. Churchill, “The Sinews of Peace,” March 5, 1946, Vital Speeches of the Day, vol. 12(March 15, 1946), p. 332 ; James A. Nathan and James K. Oliver, United States Foreign Policy and World Order, 3rd ed. (Boston : Little, Brown and Company, 1985), pp. 53ᐨ54.
18) Schnabel, History of the Joint Chiefs of Staff : The Joint Chiefs of Staff and National Policy 1945ᐨ1947, p. 44.
19) James L. Gormly, From Potsdam to the Cold War: Big Three Diplomacy, 1945ᐨ1947(Wilmington : A Scholarly resources Inc., 1990), p. 221.
20) Thomas G. Paterson, Meeting the Communist Threat : Truman to Reagan(New York : Oxford University Press, 1988), pp. 39ᐨ40 ; Paterson, Clifford and Hagan, American Foreign Policy, p. 435.
21) FRUS 1947, vol. 3 : The British Commonwealth ; Europe, p. 230.
22) John Lewis Gaddis, Russia, the Soviet Union, and the United States : An Interpretive History, 2nd ed. (New York: McGrawᐨHill, 1990), p. 186.
23) FRUS 1947, vol. V, pp. 32ᐨ37.
24) “Truman Doctrine”, Public Papers of the Presidents, Harry S. Truman, 1947(Washington, D. C. : U. S. Government Printing Office, 1963), pp. 176-180
25) “Truman Doctrine”, Public Papers of the Presidents, Harry S. Truman, pp. 176-180.
26) Richard J. Barnet, “The Misconceptions of the Truman Doctrine,” in Thomas G. Paterson, 2nd ed., The Origins of the Cold War(Lexington : D. C. Heath and Company, 1974), pp. 156ᐨ157.
27) FRUS 1947, Vol. 3, pp. 209-210.
28) George F. Kennan, Memoirs, pp. 325-326 ; Woods and Jones, Dawning oh the Cold War, p. 154.
29) Kennan, Memoirs, pp. 325-328.
30) FRUS 1947, vol. 3 : The British Commonwealth ; Europe, pp. 237ᐨ239.
31) Thomas G. Paterson, “The Marshall Plan Revised,” in Paterson, The Origins of the Cold War, pp. 171ᐨ172.
32) FRUS 1947, vol. V, pp. 45ᐨ47, 56ᐨ57, 60ᐨ62.
33) Mr. X[George F. Kennan], “The Sources of Soviet Conduct,” Foreign Affairs, XXV, July 1947, pp. 556ᐨ582.
34) Kennan, Memoirs, 1925ᐨ1950(New York : Panthon Books, 1967), pp. 354ᐨ367.
35) Arthur Krock, “A Guide to Official Thinking About Russia,” New York Times, July 8, 1947.
36) NSC 20/4, “U. S. Objectives with Respect to the USSR to Counter Soviet Threat to the U. S. Security,” November 23, 1948, FRUS 1948, vol. 1, part 2, p. 663.
37) “NSCᐨ20/4”, FRUS 1948, vol. 1. part 2, pp. 662ᐨ669.
38) FRUS 1949, vol. 9, The Far East : China, pp. 51, 70, 197.
39) 李昊宰, 『韓國外交政策의 理想과 現實』 (서울 : 法文社,1988), pp. 304-311.
40) FRUS 1950, Part I, National Security Affairs : Foreign Economic Policy, p. 240.